【以案释法】夏某等6人对某市交通局和交通运输部的行政诉讼案

【基本案情】

原 告：夏某等6人

被告一：某市交通局

被告二：交通运输部

原告夏某等6人认为某高速公路扩能项目采石场占用其承包地并对其未进行补偿，同时某集团有限公司、某建材有限责任公司在该高速公路扩能建设项目施工、采石过程中用炸药炸山采石，导致原告房屋开裂但未对其安置补偿。

2020年11月，原告经信息公开获取某市交通局于2018年7月5日作出的施工许可决定。原告认为，某扩能高速项目未办理用地、规划、环评等手续，不符合施工许可条件，侵害了原告的相邻权和土地承包权，依法应予撤销，向复议机关交通运输部申请行政复议。复议机关经依法审理后认为，某市交通局作出的施工许可决定适用依据正确、程序合法、内容适当，复议决定予以维持。

原告不服，此次以某市交通局和交通运输部为共同被告，向某市某区法院提起行政诉讼。

原告诉称：某高速公路扩能项目采石场占用其承包地并，同时该项目相关单位违法施工、非法开采矿石，用炸药炸山采石，导致原告房屋开裂并不能居住，侵犯了原告的合法权益。原告认为，某高速公路扩能项目未办理用地、规划、环评等手续，不符合施工许可条件，针对被告一向被告二申请行政复议。被告二复议机关经审理后作出《交通运输行政复议决定书》（交复决字〔2021〕4号），维持了该施工许可决定。但复议机关认定的事实不清、适用法律错误、程序违法，请求撤销被告一的施工许可决定和被告二的复议决定。

被告一辩称：涉案施工许可决定是被告一针对某高速公路有限公司作出，主要内容是认为某高速公路符合开工条件，同意该公司开工建设，并不直接涉及原告的征地拆迁、安置补偿、亦未直接处分原告的合法权益。原告提及的房屋开裂问题与被诉施工许可决定无关。因此原告与被告一作出的施工许可决定不具有法律上的利害关系，不符合行政诉讼的受案范围。被告一作出的施工许可符合法律规定，且颁布公路建设项目施工许可不涉及规划及环评程序。请求驳回原告的起诉或者驳回其诉讼请求。

被告二辩称：被告一作出的施工许可决定，仅对高速公路建设项目是否具备施工条件进行审核，主要是规范建设单位的开工建设行为，目的是维护公路建设秩序，监督和保障公路建设质量。施工许可决定本身并不影响原告的合法权益。原告所称相关单位采石场占用其承包地，非法施工导致其房屋开裂，以及未对其进行安置补偿等问题，均与被告一的施工许可决定无关。因此，原告与施工许可决定不具有法律上的利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格，不符合法定起诉条件。被告二作出的复议决定内容、程序合法。请求裁定原告驳回起诉或者判决驳回诉讼请求。

【裁判结果】

某区法院经审理认为，本案争议焦点是原告与被告一作出的施工许可是否具有利害关系。原告诉称施工单位占地采石并破坏其房屋，应当向施工单位提起民事诉讼，其直接针对被告一的施工许可提起诉讼，欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格，裁定驳回起诉。

【焦点问题评析】

本案件焦点是原告与被告一的施工许可是否具有利害关系。保护和规范当事人依法行使诉权，引导当事人合理表达诉求，促进行政争议实质化解，必然要求准确把握“利害关系”的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确有值得保护的实际利益，不得虚化、弱化“利害关系”的起诉条件。如行使诉权不当，不仅影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，也可能导致无法真正解决问题。在本案中，原告提起的是行政许可撤销之诉。行政许可行为“利害关系”通常表现为相邻权、竞争权、环境权等。司法实践中，赋予相邻权人等原告资格限于日照、通风、采光等法定相邻权受到侵害的情形。本案中，对原告权益产生影响的是相关单位的占地、采石等行为，原告可根据相关法律向侵害人提起民事诉讼。被告一的施工许可行为未对原告的合法权益产生影响，对其不产生法律上的利害关系。所以，本案原告不具有原告主体资格，应当裁定驳回起诉。

【案件启示】

行政机关应当依法规范行政许可行为，避免对当事人的合法权益产生影响。本案虽然以被告胜诉而结案，但是行政机关特别是许可机关应当保持清醒，继续规范许可行为，保障人民群众合法权益不受损害。在公路建设市场管理中，许可机关应当严格履行法定程序，在法定权限内按照《中华人民共和国行政许可法》《公路建设市场管理办法》等相关规定，认真审核许可申请人提交的申请材料，对不符合规定的应坚决依法不予许可，对符合条件的应及时严格规范作出许可，保证许可行为主体适格、程序合法、内容适当。同时，在行政许可办理过程中，通过优化提升服务质量，节省办事时间和成本，提高办事质量和效率，维护人民群众的合法权益。在实施施工过程中，要按照法定职责，依照《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》《公路建设市场管理办法》等依法加强监管，对发生的矛盾纠纷，要及时妥善处置，依法依规、合法合理做出处理，充分保护当事人的合法权益。